2014年9月26日 星期五

以正面或負面表列管理外來動物輸入根本不重要,重點是審查機制與決策品質啊~

台灣動物社會研究會在9/25召開的記者會中,提出幾個訴求(新聞稿在):
  1. 源頭管制:農委會應評估各類寵物之輸入、繁殖、買賣、飼養、逸出後捕捉收容等之管理成本,倘若行政資源無法負荷,則應該從源頭限制寵物飼養種類,正面表列可輸入、繁殖、買賣、飼養的物種,其餘應予禁養。
  2. 繁殖買賣管理:繁殖、販售各種寵物業者,應取得主管機關核發登記許可證、每年並舉辦評鑑查核。嚴格取締網路販賣活體動物者。
  3. 訂定寵物運輸、繁殖、買賣、飼養各階段的動物福利規範。
  4. 針對現行具有高入侵潛勢、高疾病傳播或高危險、動物福利維護不易之物種,應辦理飼養登記制度。
在記者會中,畜牧處認為若採正面表列管理物種繁多,有必要由相關單位共同研擬。我想有些人就可能會以為正面表列是一個管制力度比較強的制度建議,但根據我們這麼多年的觀察與瞭解,並不盡然如此,為什麼呢?首先,先讓我們確定一個前提或共識好嗎?物種保育、動物福利、入侵種控管、維護人身安全是否應該優先於產業利益?如果是,我們才能談在這幾個前提下,讓產業有最大的自由與自主性,是吧?但我不知道各相關單位是不是這麼想?或是執意放任衝突擴大?
  • 現在就是採用正面與負面表列共管:我曾在"現行法令對外來物種管制的難題與漏洞" 這篇文章中指出行政文化與法令結構上的問題。此外,在我們過去執行過的研究案中也指出現行各相關單位對於外來動物輸入的權責與實際執行問題。漁業署和林務 局都依野保法在審核外來野生動物的輸入,而防檢局則是根據植物防疫檢疫法來阻絕有害農業的植食性動物。此外在2013年國貿局也公告了503種禁輸入動物 (包含動保法原先禁止輸入的物種),也就是說,現行制度下本來就是採用正面表列與負面表列(黑名單)共管的狀態;
  • 正負表列不重要,是審查機制與品質的問題:防檢局根據植物防疫檢疫法來審查動物輸入是原則禁止,例外開放。在動物輸入申請遞交出來審之前,防檢局人員會已經把圈養設施都檢查過,然後才把申請案交給審查者評估。林務局在審查活體野生動物輸入時則把保育類與非保育類的流程分開。保育類活體動物的輸入申請所需要吻合的規定非常多,也較為嚴格,甚至納入了一些動物福利概念的要求(例如圈養環境與醫療支援),但是在非保育類動物的輸入方面,因為操作時間還不夠長,目前還看不出決策體系是否會錯放入侵性物種,或是誤擋了無入侵性物種。漁業署進行水產動物首次輸入審查已久,但是審查品質與結果如何呢?我認為相當不穩定。許多學者垢病的大閘蟹在漁業署長官的強力護航下就過關了,變成正面表列物種,而且已經跑到野外去,但是許多真正可在台灣發展的產業物種,例如沒有入侵性與保育疑慮的小型異型(吸甲鯰)卻不知為何總是被擋在門外。而漁業署目前擺在正面表列的物種居然不乏入侵種,例如青劍、紅魔鬼等,所以重點是正面或負面嗎?並不是。
  • 無論是正負面表列的操作都有挑戰性:我就這麼說好了,如果要採正面表列管理,那就表示業者不管送什麼樣的申請出來,專家學者都能清楚那個物種的生物學特性與商業交易模式,然後做出有公信力的決定,但在市面上可以流通的物種非常之多,所以就要不斷地進行審查甚至是會議。根據海關的說法,他們比較喜歡正面表列,原因是"對得到名字",但是為什麼"負面表列"就會比較不好對(物種一定是相對少的),他們卻又說不出來。如果採用負面表列呢?那就表示專家學者需要先知道全球可交易物種、可能進入市場的物種有多少?是什麼?然後事前評估所有物種的保育地位與入侵性,訂下一個黑名單,其它就一律不管。那我們有沒有這麼有本事的學者專家呢?所以說,正負表列各有不同的行政壓力與所需的知識背景,沒有一個是容易的。更重要的是,對外來入侵種的管理力度沒有差異,為什麼?繼續看下去。
  • 報關行才是關鍵:我這麼說好了,採用正面表列管理而被允許輸入的物種不過幾百種,為什麼市面上可以見到近5000種的生物?又為什麼海關與相關單位都覺得自己依法行政?問題就是在於報關行神通廣大。他們可以在與業者的默契下把所有動物塞進正面表列清單中,因此海關實際上看到報關單時,一切都是對的。
然後我個人支持正負面表列共存,在輸入申請方面業者應該要提具品質更好的申請案,以免因為"資料不全"而被打回票。而在審查機制上,我認為應該要給與民眾及業者完整的說詞以昭公信。我認為審查機制並非只為生態保育服務,事實上也是對產業永續的保障。所以呢,先整頓報關行吧。然後請相關單位改善決策品質吧~

2014年9月25日 星期四

寵物販售管理問題在於行政單位缺乏協調合作,不是物種太多

台灣動物社會研究會在2014/09/25召開了一個記者會,呼籲政府重視市售寵物管理亂象的諸多議題(請見新聞稿)。由於我們研究室在近幾年一直負責外來動物名錄的建置、高風險物種的篩選、活體野生動物首次輸入辦法的設立,以及禁止輸入物種清單的擬定,與後續的教育訓練工作,因此我覺得有必要對這個議題發表我的觀點。
  • 首先我們先確立一件事:管制外來動物(無論是寵物、勞役、食物或藥用)輸入的目的與重點是什麼?是反商嗎?應該不是。我認為管制目的有五項:(1) 確保來源的合法、(2) 確定是否有保育疑慮、(3) 是否攜帶病原危害人體、環境與產業、(4) 是否具入侵風險?(5) 是否威脅飼主或持有人的安全?在考量過上述議題後,最後才是商業需求的自由與利基的最大化;
  • 那麼,當一種動物進入國內以後主管單位的管理重點又是什麼?(1) 展售、繁殖、持有應該具有營利事業登記,以保障商業經營的公平與消費者權益、(2) 蓄養、展示、銷售、繁殖動物的技術、管理與空間都應該要符合動物繁殖專業、動物福利與防疫的要求;(3) 若動物逃逸或被遺棄後,究竟是那個單位應該負責捕捉、移除、暫養與收容?(4) 主管單位是否能提供資源對業者、民眾與業務承辦人進行專業教育訓練? 
  • 所謂的亂象是單位邊缺乏協調合作,不是物種太多:我知道媒體喜歡數字,因為好下標題,所以新聞稿上台灣輸入過5000種外來動物一定會嚇到人。為什麼會嚇到人?嚇到什麼人?嚇到對生物多樣性知識比較缺乏的人。5000種對於全世界已知動物數量來說是小case,但是對於動物輸入這個議題來說就是大數目。但是這5000種具備上述五項疑慮的動物有多少?其實也沒有那麼多。既然沒有那麼多,為什麼又管不好?其實就是因為各單位間互踢皮球,法規的設計與單位長官的態度也讓承辦人員難以有所作為,很多事都只能做一半。
  • 如果都不管,狀況可以壞到什麼地步?動物社會研究會的新聞稿所指出的問題是極度複雜的,並不是單一單位與單一法規可解決。我舉個例子:象魚(Arapaima gigas)是華盛頓公約附錄II的動物,也有大量的人工繁殖個體。如果有業者要輸入象魚當觀賞魚,那在保育上的疑慮可能很低,因為那是人工繁殖個體(CB),所以只要有合法的出口許可,國貿局應該不會有意見,那就要看漁業署與林務局願不願意讓此魚輸入。無論是漁業署或林務局都可能基於外來種管制的理由不准此魚輸入,但是漁業署也有可能在業者的壓力下開放此魚輸入使之成為合法的觀賞魚,也就是正面表列物種。但是象魚畢竟是長壽的脊椎動物,可以長到兩公尺,所以把一群小象魚關在兩尺缸中販賣而且不給吃的是對的嗎?把小象魚關在兩尺缸飼養正確嗎?養大以後沒地方就丟到水庫池塘去是對的嗎?這顯然違反動保法的諸多規定,但是畜牧處與各地動保單位可能會因為象魚不是公告寵物而兩手一攤不管。萬一有足量的象魚被丟進水庫中長大了,危害到了淡水漁業資源,危害了水域生態、甚至被釣上來以後撞擊釣客而出事(在南美洲有這樣的案例),這時候是要誰管?丟給警察和消防隊嗎?那被釣上來的象魚是要直接敲死拿去煮?還是應該要像狗一樣被收容領養?畜牧處有沒有態度?如果有業者蓄養象魚並宣稱可以繁殖,等待再轉口,因為它是CITES物種,這時林務局就要做繁殖場查證才能給予出口配額,而繁殖場的空間設計與圈養管理是否洽當又應該是畜牧處與漁業署的專業不是嗎?所以問題不見得在動物本身的特質,是人的問題。
  • 什麼都應該是政府管嗎?人與專業從那裏來?我知道事情有很多要做,各單位其實也並非沒有努力想解決問題,所以各相關單位這幾年也陸續發包了一些政策與法規的研究案,但問題還是存在啊。第一個問題就是沒有員額。中央政府一直在控管員額,很多單位遇缺不補,但業務一直變多,你要怎麼辦?通通找工讀生嗎?還是用人力派遣那笑死人的薪水讓專業約聘人員過一年算一年?員額問題不解決,再怎麼有心都很難解決事情。第二個問題就是缺乏專業。此處需要的專業很多,但是在學校教育體系中有沒有?在公職考試中有沒有?在人才拔擢過程中有沒有?在公職體系的教育訓練有沒有?更重要的是,就算主管單位想要找講師上課,台灣有多少講師能把這些事情說清楚?而且能實際幫助行政體系解決問題而不只是感情用事?第三個問題是可不可以交給NGO辦理。其實我們都知道台灣的NGO超級多,論述完整就有實務經驗的卻不多,如果我們希望政府只要做好規範,然後委由NGO來執行也可以,但請問我們有沒有足夠又有公信力的NGO能照顧這麼多動物的需求呢?
畜牧處一直以市面動物太多為由來阻擋管理之責(指動物福利的部份),而漁業署則一直假裝不想看到淡水生態被破壞與外來觀賞魚為入侵種大宗的事實,其實有沒有這麼難管?根本沒有那麼可怕。動物種類或許多,但是若要就商業利用的動物福利問題進行規範,其實並沒有那麼困難。畜牧處可能早就被貓狗的難搞給嚇到了,而且貓狗事務已經幾乎壓垮行政資源,但只要找對專家規畫,就可以把非貓狗寵物精簡成幾大類幾大項,讓民眾、業者與承辦人員都能得到完整的概念與實作經驗。而漁業署呢?我認為問題出在長官身上,只要長官腦袋換一換,事情就會很好解決。至於林務局,如果不要受到局內單位的夾殺,在保育行政上的員額能夠增加,那當然就有人能夠漸進地處理此事。至於我們要不要一部外來生物法?我覺得再說吧~ 先就現行法律賦予的任務來解決事情,不要輕啟新法。然後農委會對此事的裁決是否又要把此事當成"保育"而不是"動保"議題而丟給保育單位,讓未來的農業部無事一身輕,我們可以保持注意。

延伸閱讀

然後以下是對各報新聞的短評:
  • 蘋果日報:上千種被飼養寵物政府都沒在管 - 文中引用資料指出輸入動物中還含有箭毒蛙。但事實上一般人工圈養的箭毒蛙的毒性甚低,而且到目前為止並沒有任何因為飼養箭蛙而中毒的案例,因此我認為這部份是危言聳聽。
  • 聯合報:台灣寵物上千種,農委會只管狗 - 這個標題我覺得還OK,彰顯了農委會畜牧處漠視動保法功能與任務的事實。但是文中引用資料指出角蛙只能在布丁杯的描述,我個人認為是言過其實,因為角蛙本來就是一個個體活動範圍很小的動物,你給牠很大的空間也沒有用,更不能複數共養否則會同類相食啊。
  • 中央社: 動物管理漏洞農委會願檢討 - 我認為這篇文章看起來對這個議題的未來進展有比較實質的著墨,例如畜牧處承諾會與林務局合作處理這個議題,看起來是好的方向。
  • ET Today: 上千種寵物生命淪為販賣商品政府不短?我覺得這個標題有點煽情,請問我們日常生活中使用到的生物資源有什麼是不需要錢來買?有什麼是沒有商品化的?問題不是在於商品化,而是生命教育做得不足,把動物當耗材啊。